Regressive Folgen des Klimaschutzes

Klimapolitik muss Ungleichgewichte abmildern

Der Klimaschutz bleibt eine enorme Herausforderung dieses Jahrhunderts. Die unumgängliche Dekarbonisierung (Defossilisierung) wird einen massiven Wandel in unseren Volkswirtschaften erfordern. Heizung, Verkehr, Elektrizität und Industrie müssen in eine Welt ohne fossile Brennstoffe überführt werden. Landwirtschaft und Industrie müssen neue Wege zur Emissionsreduzierung finden. Dieses Ziel – so ehrgeizig wie unerlässlich – erfordert eine einschneidende Klimapolitik. Und die hat nahezu in allen Facetten negative Auswirkungen auf den geringer bemittelten Teil der Gesellschaft. Georg Zachmann, veröffentlichte als Mitautor kürzlich einen Text des Wirtschafts-Thinktanks Bruegel aus Brüssel über die Verteilungseffekte der Klimapolitik: “The distributional effects of climate policies” (Verteilungseffekte der Klimapolitik).

In einem Gespräch auf der Bruegel-Webseite entwirrt Zachmann das komplizierte Muster dieser Effekte, das je nach politischem Instrument und seiner Gestaltung, dem angesprochenen Sektor und den sozioökonomischen Ausgangsbedingungen eines Landes variieren kann. Einige politische Instrumente wie Kohlenstoffsteuern können Haushalte mit niedrigem Einkommen schlechter stellen, während politische Maßnahmen wie die Besteuerung des Luftverkehrs sie im Vergleich zu Haushalten mit hohem Einkommen besser stellen können. Andere, wie etwa öffentliche Investitionen und Agrarpolitik, haben noch unklare Auswirkungen.

Kein Argument gegen Umsetzung

Eines ist sicher: Welche Auswirkungen die Klimapolitik auch immer auf die Verteilung haben mag, sie stellen kein Argument gegen ihre Umsetzung dar. Der Klimawandel würde die Situation aller Menschen verschlimmern und den ärmsten Teil der Bevölkerung überproportional treffen. Daher ist es unerlässlich, Politik so zu gestalten, dass die negativen Auswirkungen auf die am stärksten gefährdeten Menschen minimiert werden.

Die Verteilungseffekte der Klimapolitik (Zusammenfassung)

Die Verteilungsfolgen dürften ein wesentlicher Treiber der zukünftigen Klimapolitik sein. Politiker werden keine energische Dekarbonisierungspolitik akzeptieren, wenn sie sichtbar zu einer zunehmenden Ungleichheit in ihren Gesellschaften führt. Die distributiven Auswirkungen der Klimapolitik müssen angegangen werden. Dieser Bericht bietet einen selektiven Überblick über die neueste wissenschaftliche Literatur und Erfahrungen mit den Verteilungseffekten der Klimapolitik.

Um den globalen Temperaturanstieg auf deutlich unter zwei Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen, muss die Menschheit die Konzentration der Treibhausgase in der Atmosphäre bis Mitte dieses Jahrhunderts stabilisieren. Das heißt, Industrie und Landwirtschaft dürfen nicht mehr Kohlendioxid und andere Treibhausgase emittieren, als absorbiert werden. Dies wird einen massiven Wandel in unseren Volkswirtschaften erfordern. Heizung, Verkehr, Elektrizität und Industrie müssen in eine Welt ohne fossile Brennstoffe überführt werden. Landwirtschaft und Industrie müssen neue Wege zur Emissionsreduzierung finden.

Diese Veränderungen könnten durch gesellschaftliche und technologische Veränderungen wie Urbanisierung und Digitalisierung gemildert werden, aber die Dekarbonisierung wird wahrscheinlich ein harter Kampf bleiben, da der geringere Verbrauch an fossilen Brennstoffen zu niedrigeren Preisen für fossile Brennstoffe und damit dazu führt, dass ständig Anreize nötig sind, die verbleibenden fossilen Ressourcen nicht zu nutzen.

Daher wird die Klimapolitik bei diesem tiefgreifenden Wandel eine wesentliche Rolle spielen. Angesichts der Herausforderung müssen die politischen Maßnahmen einschneidend sein und werden wahrscheinlich erhebliche Nebenwirkungen haben, einschließlich der Verteilungseffekte. Abhängig von

  1. dem politischen Instrument,
  2. dem angesprochenen Sektor,
  3. der Gestaltung der Politik und
  4. den sozioökonomischen Ausgangsbedingungen im Land

können einzelne klimapolitische Maßnahmen sehr unterschiedliche Verteilungsfolgen zeitigen. Um die zunehmende Ungleichheit zu bekämpfen und die politische Akzeptanz der Dekarbonisierung zu verbessern, müssen diese distributiven Effekte angegangen werden. Sollte dies nicht der Fall sein, droht die reale Möglichkeit, dass Dekarbonisierungsmaßnahmen auf politische Gegenwehr stoßen.

Die Autoren konzentrieren uns auf die Auswirkungen spezifischer Klimapolitiken auf Haushalte mit unterschiedlichen Einkommensniveaus. Politikansätze, die Haushalte mit niedrigem Einkommen im Verhältnis zu Haushalten mit hohem Einkommen besser versorgen, werden als fortschrittlich bezeichnet. Richtlinien, die den gegenteiligen Effekt haben, werden als regressiv bezeichnet. Und Politiken, die gleichermaßen Haushalte mit hohem und niedrigem Einkommen betreffen, werden als verhältnismäßig bezeichnet. Wir argumentieren, dass Haushalte mit niedrigem Einkommen von einzelnen Klimapolitiken anders betroffen sind als Haushalte mit höherem Einkommen, weil sie

  • sich den Budgetrestriktionen stellen, die sie dazu veranlassen, verschiedene Verbrauchskörbe zu bevorzugen;
  • höhere Leitzinsssätze/Kreditbeschränkungen, die sie daran hindern, effizientere Gebrauchsgüter zu beschaffen
  • unterschiedliche Qualifizierungen und geringere Löhne haben, und
  • weniger Einkommen aus Kapital und Land generieren.

Die Autoren stellen fest, dass wichtige klimapolitische Instrumente wie CO2-Steuern für verschiedene Kraftstoffe, bestimmte verbindliche Normen, Subventionen und Regulierungsinstrumente regressiv sein können. Bei anderen Klimapolitiken, wie der Handelspolitik, den öffentlichen Investitionen und der Agrarpolitik, sind die Auswirkungen weniger deutlich. Und bei den Treibstoffsteuern auf den Luftverkehr zum Beispiel könnte der Effekt progressiv sein. Wie das Beispiel der aktuellen Einspeisetarifgestaltung und der Zuteilungsregeln im Emissionshandelssystem der Europäischen Union zeigt, ist die detaillierte Politikgestaltung von Bedeutung.

Während Klimapolitik negative Verteilungseffekte haben kann, kann Nichthandeln nicht die Antwort sein. Nichthandeln würde alle schlechter stellen und Haushalte mit niedrigem Einkommen stärker treffen als Haushalte mit hohem Einkommen. Es gibt also keinen Kompromiss zwischen Klima und Gerechtigkeit. Die Frage ist, wie wir die Klimapolitik gestalten, um negative Verteilungseffekte zu minimieren.

->Quellen: