Kurzdossier Steuerreform – Negative Verteilungseffekte vermeiden
CO2-Preise fördern durch Anreize für Investitionen in klimafreundliche Technologien den Übergang zu CO2-armen Wirtschaften, belasten aber zunächst vor allem Geringverdiener. Mit den Einnahmen aus CO2-Bepreisung sollten daher im Gegenzug diese Haushalte besonders entlasten – am Ende könne dabei sogar mehr Geld im Portemonnaie der Verbraucher übrig bleiben als vorher – so jedenfalls ein Kurzdossier des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC).
Klimapolitik kann soziale Ungleichheit vergrößern; wissenschaftlich ist von negativen Verteilungseffekten die Rede. Dies gilt – zunächst – auch für das Klimaschutzinstrument CO2-Bepreisung: Sie belastet Geringverdiener stärker als reiche Haushalte, denn sie geben einen höheren Anteil ihres Einkommens für CO2-intensive Güter wie etwa Energie oder Essen aus. Der in Paris beschlossene Weltklimavertrag erwähnt zwar CO2-Steuern und Emissionsmärkte als Instrumente für die Klimapolitik – bleibt bei der möglichen Umsetzung aber unkonkret.
Um den negativen Verteilungseffekten zu begegnen, muss Klimapolitik in einen umfassenderen Politikansatz eingebettet werden. Sie kann dabei sogar zu mehr sozialer Gerechtigkeit führen. Mögliche Lösungen wären die Investition der Einnahmen in klimafreundliche Transportinfrastrukturen, eine Jahresauszahlung für jeden Einzelnen oder eine sozialökologische Finanzreform.
Umweltsteuern bedeuten weitere finanzielle Belastungen für die Verbraucher und werden von der Bevölkerung oft kritisch gesehen. Tatsächlich geben in Deutschland die sozial Schwächeren relativ gesehen einen hohen Anteil ihres Einkommens für CO2-intensive Güter aus – obwohl absolut gesehen die Reicheren mehr CO2 verursachen. Das verschärft soziale Ungleichheit und verringert die gesellschaftliche Akzeptanz von CO2-Preisen.
– Montage © Gerhard Hofmann für Solarify
2. Die Ursachen
Es gibt mehrere Gründe dafür, dass ärmere Haushalte Klimapolitik eher ablehnen: Werden CO2-intensive Produkte stärker besteuert, schlägt sich das auf die Verbraucherpreise nieder. Daher werden Geringverdiener stärker von Umweltsteuern belastet. Die Einnahmen der Mineralölsteuer etwa fließen in den Bundeshaushalt – und nicht sichtbar an die Verbraucher zurück. Hinzu kommt ein Stadt-Land-Gefälle: Wer in Stadtzentren mit gut ausgebautem öffentlichen Nahverkehr lebt, ist nur begrenzt abhängig von klimaschädlichem Individualverkehr – und weniger von steigenden Benzinpreisen betroffen. In Regionen mit guter Transportinfrastruktur steigt zudem der Grundstückswert durch Klimapolitik weiter an. Davon profitieren vor allem die Grundbesitzer.
3. Die Lösung
Damit CO2-Preise positive Verteilungseffekte haben und gerecht sind, bieten sich drei alternative Lösungen an:
- Investitionen in Verkehrsinfrastrukturen
Die öffentlichen Einnahmen durch Klimapolitik werden für Investitionen in klimafreundliche Transportinfrastruktur verwendet. Schwach angebundene Regionen können ausgebaut werden. Dortige Haushalte hätten kostengünstige Alternativen zum Individualverkehr. Nachteil dieser Variante: Da die Infrastruktur nicht überall in gleichem Umfang ausgebaut werden kann, profitiert nur ein Teil der Bevölkerung. - Jahreszahlung an alle
Von einer Jahresauszahlung profitieren alle Bürger – selbst wer kein Einkommen bezieht. Dafür müssen die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung als Pauschalbeträge mit gleich hohen Summen an jeden Bürger verteilt werden – etwa als Scheck an Weihnachten. Wer wenig CO2 verbraucht, bekommt bei einer Pauschalrückerstattung mehr zurück, als er bezahlt hat. Wer viel verbraucht, zahlt drauf. Diese Lösung ist leicht zu vermitteln und umzusetzen. Aber sie vergibt die Chance, andere „verzerrende“ Steuern zu senken. - Nachhaltige Finanzreform
Von einer nachhaltigen Finanzreform profitieren besonders Geringverdiener – durch höhere Nettolöhne und durch mehr Arbeitsplätze. Dies wird erreicht, wenn die Einnahmen aus CO2-Preisen (etwa aus dem Verkauf von Emissionsrechten) für Steuersenkungen verwendet werden. Wenn die „verzerrenden“ Steuern auf Arbeitseinkommen sinken, wird der Faktor Arbeit für Unternehmen billiger – sie können mehr Leute einstellen. Diese Lösung wäre also dreifach positiv: Sie kommt dem Klima zugute, schafft mehr soziale Gerechtigkeit – und Arbeitsplätze.
Mobilität, Akzeptanz, Gerechtigkeit
Falls Politiker die Bürger durch einen jährlichen Scheck an den Effekten von Klimapolitik direkt teilhaben ließen, wäre die CO2-Bepreisung nicht so abstrakt. Eine Einmalzahlung wäre für die Bürger deutlich sichtbar, Steuerpolitik für jeden nachvollziehbar. Eine nachhaltige Finanzreform würde nicht zu zusätzlichen Belastungen führen – sondern zur Verlagerung der Besteuerung von Arbeit auf CO2.
Würde die Einkommenssteuer progressiv gesenkt, würde die Ungleichheit vermindert – mit positiven Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum. Eine solche Finanzreform böte auch die Chance, die Akzeptanz der Energiewende zu erhöhen: Derzeit belastet diese die unteren Einkommensbezieher überproportional. Das wäre nicht mehr der Fall, wenn die Einnahmen aus einer CO2-Besteuerung über eine Einkommensteuerreform an die Schwächeren verteilt werden würden. Und: Die Finanzminister hätten einen größeren Handlungsspielraum. Klimapolitik würde – auch innenpolitisch – zum Gewinnerthema.
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