Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz wird novelliert

Die auf EU-Ebene vereinbarte Fortentwicklung des europäischen Emissionshandels muss in deutsches Recht umgesetzt werden. Die Bundesregierung hat dem Bundestag dazu einen 64seitigen Entwurf  (19/4727) zur Novellierung des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) zugeleitet. Mit der Novelle werden laut Bundesregierung die “nationalen Rechtsgrundlagen für die Ausgestaltung dieses Emissionshandelssystems für die Handelsperiode 2021 bis 2030 geschaffen”.

Neben der Umsetzung der neuen Vorgaben im TEHG basieren weitere Änderungen auf “Vollzugserfahrungen aus der laufenden Handelsperiode” sowie auf deutscher und europäischer Rechtsprechung. Der Entwurf wurde am 11.10.2018 im vereinfachten Verfahren an die Ausschüsse überwiesen.

Bereits im Juli hatte das Bundesumweltministerium (BMU) einen ersten Referentenentwurf zur Novelle des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) präsentiert, der die mit Wirkung zum 08.04.2018 geänderte Emissionshandelsrichtlinie 2003/87 (EH-RL) teilweise in deutsches Recht umsetzen soll. Er ist am 01.08.2018 vom Bundeskabinett beschlossen worden.

Bundesrat mit Änderungswünschen

Der Bundesrat forderte einige Änderungen, so unter anderem, dass die Landesbehörden jeweils Emissionsberichte zur Verfügung gestellt bekommen. In der ersten und zweiten Handelsperiode waren die Bundesländer noch in die Berichterstattung eingebunden. Das änderte sich 2013: In der dritten Handelsperiode hatten die Länder bereits ungenügenden Zugriff auf Emissionsdaten der Anlagebetreiber. Heute läuft die Berichterstattung an den Ländern vorbei. Doch die Produktionsdaten der emissionshandelspflichtigen Anlagen und ihre Emissionen interessieren auch die Bundesländer, die das Immissionsschutzgesetz ausführen müssen. Deswegen wollen die Bundesländer die Emissionsberichte zumindest kennen. Ebenso wie die Zuteilungsbescheide. Schließlich will der Bundesrat mehr Flexibilität für Betreiber kleiner Anlagen. Die Bundesregierung soll sich im europäischen Rahmen für die Interessen der Anlagenbetreiber mit geringem Einsparpotenzial in Bezug auf Treibhausgase einsetzen.

In ihrer Gegenäußerung stellt die Bundesregierung eine Prüfung des Anliegens in Aussicht. “Allerdings sieht die Bundesregierung derzeit keinen Bedarf für eine solche Regelung”, heißt es in der Gegenäußerung. (teils nach hib/SCR)

Folgt: Dokumentation Gesetzentwurf

Dokumentation: Deutscher Bundestag, 19. Wahlperiode, Drucksache 19/4727,  04.10.2018

Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung der Rechtsgrundlagen für die Fortentwicklung des Europäischen Emissionshandels

A. Problem und Ziel

Das europäische Emissionshandelssystem ist ein zentrales Instrument der europäischen und nationalen Klimaschutzpolitik. Mit dem Gesetzentwurf sollen die nationalen Rechtsgrundlagen für die Ausgestaltung dieses Emissionshandelssystems für die Handelsperiode 2021 bis 2030 geschaffen werden.

Im November 2017 haben sich das Europäische Parlament und der Rat auf eine gemeinsame Reform des EU-Emissionshandelssystems geeinigt. Die Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO2-Ausstoß und des Beschlusses (EU) 2015/1814 (ABl. L 76 vom 19. März 2018, S. 3) legt die Rahmenbedingungen für die Fortführung des EU-Emissionshandels in der Handelsperiode 2021 bis 2030 fest. Diese Richtlinie ist am 8. April 2018 in Kraft getreten.

Für den EU-Emissionshandel im Luftverkehr wurde die EU-Emissionshandelsrichtlinie außerdem geändert durch die Verordnung (EU) 2017/2392 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zur Aufrechterhaltung der derzeitigen Einschränkung ihrer Anwendung auf Luftverkehrstätigkeiten und zur Vorbereitung der Umsetzung eines globalen marktbasierten Mechanismus ab 2021 (ABl. L 350 vom 29. Dezember 2017, S. 7). Diese Verordnung erhält die derzeitige Einschränkung der Richtlinie auf Luftverkehrstätigkeiten innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) aufrecht und dient der Umsetzung eines globalen marktbasierten Mechanismus der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) ab 2021. Diese Richtlinienänderung ist am 29. Dezember 2017 in Kraft getreten.

Die vorliegende Novelle des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) dient vor allem der Umsetzung der geänderten EU-Emissionshandelsrichtlinie in nationales Recht. Um das Verfahren der kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen im Jahr 2019 durchführen zu können, sollte die nationale Umsetzung der Richtlinie bereits im Jahr 2018 abgeschlossen sein. Dies gilt auch für die ab Januar 2019 beginnende Emissionsberichterstattung über alle internationalen Flüge der Luftfahrtunternehmen nach dem globalen marktbasierten Mechanismus.

B. Lösung

Bei der Änderung der EU-Emissionshandelsrichtlinie wurde das EU-Emissionshandelssystem für die Handelsperiode 2021 bis 2030 fortentwickelt; die wesentlichen Strukturelemente dieses Systems wurden jedoch beibehalten.

Dementsprechend wird das TEHG mit dem vorliegenden Gesetzentwurf auch in seiner Grundstruktur fortgeführt und nur punktuell an den Stellen geändert, an denen Änderungsbedarf besteht. Dieser Änderungsbedarf ergibt sich im Wesentlichen aus der Anpassung des TEHG an die Vorgaben der geänderten EU-Emissionshandelsrichtlinie. Einige Änderungen beruhen auch auf Vollzugserfahrungen aus der laufenden Handelsperiode, an manchen Stellen ergab sich zudem Klarstellungsbedarf aufgrund von Gerichtsurteilen der nationalen und europäischen Gerichte.

Daneben sind einzelne der bisher bestehenden Regelungen für die Handelsperiode 2021 bis 2030 nicht mehr erforderlich und können daher aufgehoben werden. Dies betrifft zum einen diejenigen Regelungsbereiche, die ab 2021 durch unmittelbar geltende EU-Verordnungen geregelt werden (z. B. EU-Zuteilungsregeln), und zum anderen die ab 2021 nicht mehr bestehende Möglichkeit, dass Betreiber einen Teil ihrer Abgabeverpflichtung auch durch Emissionsgutschriften aus internationalen Klimaschutzprojekten erfüllen können.

In Bezug auf den Luftverkehr wird das Gesetz an die Richtlinie angepasst und die Zuständigkeit der Deutschen Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (DEHSt) geregelt.

Im Übrigen bleiben Inhalt und Struktur des Gesetzes unverändert.

Folgt: C. Alternativen

C. Alternativen

Alternativen zu diesem Gesetzentwurf bestehen nicht, da zwingende gemeinschaftsrechtliche Vorgaben umgesetzt werden müssen.

D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand

Für den Bund werden in erster Linie Kosten für den Vollzug des Gesetzes durch die DEHSt entstehen.

In der Handelsperiode 2021 bis 2030 werden keine neuen Industriebranchen in den EU-Emissionshandel zusätzlich mit einbezogen. Daher bleiben die Vollzugsaufgaben für die am Emissionshandel teilnehmenden Anlagen im Wesentlichen unverändert.

Die im TEHG geregelten Vollzugsaufgaben betreffen jedoch auch andere Berichterstattungssysteme für Treibhausgase. So werden internationale Flüge ab dem Jahr 2019 über den globalen marktbasierten Mechanismus der ICAO erfasst. Durch diese zusätzlichen Vollzugsaufgaben wird sich der Verwaltungsaufwand erhöhen. Die Kosten werden durch die Veräußerung von Emissionszertifikaten in voller Höhe refinanziert. Die etwaigen Mehrbedarfe werden in den betroffenen Einzelplänen im Rahmen der geltenden Finanzplanung gedeckt.

Weiterhin entstehen dem Bund dadurch Kosten, dass er die Emissionen von Anlagen und Luftfahrzeugen, die vom Bund betrieben werden und die unter das TEHG fallen, überwachen, darüber berichten und eine entsprechende Anzahl von Emissionszertifikaten abgeben muss.

Für die Erteilung von Emissionsgenehmigungen fallen auch Kosten bei den Ländern an. Die zusätzlichen Kosten sind jedoch gering, da die Erteilung der Emissionsgenehmigung in das Verfahren zur Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung integriert ist.

E. Erfüllungsaufwand

E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger

Für die Bürgerinnen und Bürger entsteht kein Erfüllungsaufwand.

E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Durch die Änderungen des Gesetzes wird für die kommende Handelsperiode 2021-2030 im Vergleich zur laufenden Handelsperiode 2013 bis 2020 eine jährliche Entlastung von ca. 8,75 Mio. Euro geschätzt. Dieser Rückgang der Erfüllungskosten entfällt vollständig auf Informationspflichten mit Bürokratiekosten.

Der Erfüllungsaufwand ist durch EU-rechtliche Vorgaben determiniert und somit für die „One in, one out“-Regelung unter dem Gesichtspunkt des Bürokratieabbaus nicht zu berücksichtigen. Im Übrigen wird an dieser Stelle auf die detaillierte Darstellung des Erfüllungsaufwands für die Wirtschaft im allgemeinen Teil der Begründung verwiesen.

E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Der Erfüllungsaufwand für die Verwaltung wird sich im Wesentlichen durch die veränderten Vorgaben für den Vollzug des TEHG durch die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) beim Umweltbundesamt verändern. Im Wesentlichen wird sich der Erfüllungsaufwand der Verwaltung insgesamt nicht relevant verändern.

F. Weitere Kosten

Für Unternehmen, die bereits am EU-Emissionshandelssystem teilnehmen, ergeben sich zusätzliche Kosten daraus, dass aufgrund der EU-rechtlich festgelegten Verringerung der europaweiten Gesamtmenge eine Steigerung des Preises von Emissionszertifikaten zu erwarten ist. In welchem Umfang dies bei den am Emissionshandel teilnehmenden Unternehmen zu einer ergebniswirksamen Kostenbelastung führt, ist im Wesentlichen von zwei Faktoren abhängig. Zum einen vom Umfang der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten, da die Unternehmen zur Abdeckung ihrer Emissionen insoweit keine Zertifikate zukaufen müssen. Und zum anderen von der Möglichkeit der Unternehmen, die zusätzlichen CO2-Kosten über eine Erhöhung der Produktpreise an die Kunden weitergeben zu können.

Hierzu hat die EU-Kommission am 15. Juli 2015 mit dem Vorschlag zur Änderung der ETS-Richtlinie ein Impact Assessment vorgelegt, das für die größten Industrie-Branchen im EU-Emissionshandel eine Abschätzung zu den insgesamt nicht abwälzbaren Kosten aufgrund direkter Emissionen enthält (vgl. EU-Kommission, Impact Assessment zum Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG, SWD(2015) 135 final, S. 170-185). Insgesamt zeigt die Analyse der EU-Kommission, dass für die in den EU-Emissionshandel einbezogenen Industrie-Branchen überwiegend – unter Berücksichtigung des Abdeckungsgrades durch die kostenlose Zuteilung und der durchschnittlichen Mindest-Einpreisungsrate – kein hohes Risiko nicht-abwälzbarer Zusatzkosten besteht (s. dazu im Einzelnen Gesetzesbegründung Teil A Nr. VII.6 unter dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/047/1904727.pdf).

Gegenüber der laufenden Handelsperiode werden sich messbare Veränderungen des Preisniveaus sowie insbesondere des Verbraucherpreisniveaus für die Zeit ab 2021 durch das Gesetz nur in dem Umfang ergeben, wie sich einerseits der durchschnittliche Zertifikatepreis zukünftig gegenüber dem Niveau des Preises in der laufenden Handelsperiode verändert und in welchem Maß sich andererseits die internationalen Wettbewerbsbedingungen und damit die Einpreisungsmöglichkeiten der betroffenen Sektoren gegenüber der laufenden Handelsperiode verändern.

->Quellen: